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浅论小额诉讼制度的完善

来源:   发布时间: 2014年05月16日

  浅论小额诉讼制度的完善

  张  波

  (本文发表于4月22日《中国法院网》法学理论栏目)

  新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百六十二条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审”,这标志着在经过全国90个基层法院试点后,小额诉讼制度正式为法律所设立。毋庸置疑,小额诉讼制度的确立对当前我国平衡公平与效率具有重要意义,但立法并未对小额诉讼制度的适用范围、具体程序以及救济进行明确细致的规定,为了充分发挥其价值和效用,有必要针对小额诉讼制度存在的问题进行完善。

  一、小额诉讼制度概述

  (一)小额诉讼的概念

  当前,理论界对小额诉讼概念的界定有广义说和狭义说两种观点,广义说认为小额诉讼与普通诉讼没有实质区别,其只是简易程序内的一种特殊程序;狭义说则认为小额诉讼是一种以提高办案效率和促进司法服务大众为目的,有别于普通程序与简易程序的民事审判第一审程序。另外,还有的学者认为不管如何界定小额诉讼的概念,都可以对其从法院和当事人两个角度分别阐述,从法院角度看,小额诉讼制度的理想状态是通过科学、缜密的程序设计,对有限的司法资源进行合理、优化配置,进而缓和甚至在一定程度上解决司法资源稀缺性和对司法资源需求无限性之间日益凸显的矛盾;从当事人角度看,小额诉讼制度就是为公民提供一种低成本的司法救济,保障公民不因受侵害权利“微小”而得不到法律保护。笔者认为,借鉴国外经验,结合我国司法现状,小额诉讼制度是一种专门针对案件轻微、标的额特别小的案件的民事诉讼制度,其程序应区别于普通程序和简易程序,通过简单、快捷、灵活、低廉的诉讼方式快速解决小额、轻微案件纠纷,实行一审终审。但从新修订的《民事诉讼法》将小额诉讼制度设置于简易程序这一章来看,立法者认可的显然是小额诉讼的广义说。

  (二)小额诉讼制度的意义

  近年来,基层法院“案多人少”的状况日趋明显,而随着我国商品经济的发展,小额纠纷诉讼的数量日益增多,导致法院审判压力巨大。小额诉讼纠纷多产生于百姓日常生活中,当事人主体具有广泛性,案件数量在法院受理案件中占有较大比重,法院若无法及时高效地实现当事人诉求,随着时间的推移,会增加当事人的诉讼成本,导致其不堪诉累而远离诉讼,造成司法公信力下降的窘境。对此,虽然相关法律法规对法院适用简易程序审理案件的诸方面问题做了较为详细地规定,但仍达不到许多当事人对案件“简易”审理的要求。普通诉讼程序在保证程序正义的同时,已显现无法快速及时处理急速增长的大量案件的现实矛盾和制度缺陷。小额诉讼制度制度的确立,对于解决这些矛盾具有多重意义。

  首先,从成本和效益角度看,小额诉讼制度能够大量简化民事诉讼程序并提高效率,从而减少法院的司法成本以及当事人的诉讼成本,最大限度的平衡公正与效率。其次,从保障当事人诉讼权利角度看,小额诉讼能够把复杂或高度专门化的诉讼程序简约为一般人都能够理解的常识性纠纷处理过程,更加平易简单。再次,从司法为民、便民角度看,小额诉讼可以使日常生活中经常发生的轻微、小额民事纠纷迅速进入诉讼程序,大大降低了诉讼门槛并提高了司法效率,让相对缺乏专门知识的当事人能够更加便利地使用作为公共服务的诉讼审判,从而维护自身合法权益。最后,从维护社会和谐稳定的角度看,小额诉讼程序的强制适用可以诉前调解等程序相结合,从而引导相当一部分小额纠纷分流到诉讼之外,有利于在程序法定原则和程序操作的融通性、灵活性之间形成平衡,促进社会和谐稳定。

  二、小额诉讼制度立法和司法适用存在的问题

  新修订的《民事诉讼法》虽正式确立了小额诉讼制度,但并未对其适用范围、具体程序以及救济进行明确细致的规定,程序设计等诸多方面在理论上仍有较大争议,而在司法实践中,小额诉讼制度的司法适用也存在一些问题有待解决。

  (一)立法层面

  1.制度设计不科学。首先,从大的方面来说,新修订的《民事诉讼法》对小额诉讼制度的规定过于粗糙,将小额诉讼制度归在简易程序下,仅在此基础上对某些小额案件适用一审终审,这一做法既忽视了小额诉讼程序和简易程序的区别,没有体现小额案件独特的程序需要,也缺乏对小额诉讼相关制度的具体规定。一般来说,简易程序是相较于普通程序而言更为简易的程序,但其仍有完善的诉讼程序和诉讼法理约束,追求的价值在于“诉讼效率”与“公共便宜”;而小额诉讼程序虽是一种比简易程序更为简化的程序,但由于其理念和适用范围的特殊性,所以突出的是非讼程序理念,提高程序效益是小额诉讼的基本价值取向。由此,鉴于小额诉讼的特殊性,将其归在简易程序下并不科学,有必要在简易程序之外设置独立的小额诉讼程序。其次,从具体程序设计方面说,由于小额纠纷需要快速高效的处理,在诉讼程序和救济等方面有其特殊需求,而我国相关法律法规对小额诉讼制度并没有规定具体的简化程序、简化诉讼判决,也没有对救济程序进行细致规定,难以充分发挥小额诉讼制度的价值和功能,也给法官司法实践中适用小额诉讼制度带来了困难。

  2.标的额划分不合理。应该看到,我国《民事诉讼法》对小额诉讼标的额的规定“为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”较为科学,由于我国人均收入明显低于发达国家且不同地区收入水平差别较大,立法不宜对小额诉讼标的额搞“一刀切”, 理应根据各个地区人均经济收入进行确定。但是,对小额诉讼案件的适用采用简单的标的额标准划分,过于简单,并不是说只要诉讼标的额符合标准就可以适用小额诉讼程序。司法实践中,往往有些标的额较小的案件可能是复杂、影响力较大的案件,这些案件显然不适用于小额诉讼程序。如果当事人双方对争议事实的陈述有较大出入,权利义务关系并不明确,当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执存在原则性分歧,即便诉讼标的额符合了法律标准也不能适用小额诉讼程序。另外,理论界对于是否应单纯以标的额来决定是否适用小额诉讼有争议,有的学者认为,小额诉讼的受案范围应分为两类,一类是轻微案件,并不以金钱给付为必要;一类是小额案件,即事实清楚,权利义务明确的小额给付案件。

  3.一审终审缺乏救济。审级制度的确定与公正和效率两大价值目标紧密相连,审级越多,公正性相对越高、效率越低;审级越少,效率越高、公正性相对越低。新修订的《民事诉讼法》对小额诉讼明确规定为一审终审,但从司法实践来看,受司法水平、人情利益等因素的制约,基层法院对小额纠纷一次审判很难保证案件的质量,一审判决不当的情况比较普遍,因此,新《民事诉讼法》这种完全堵住了当事人的上诉渠道,使得救济途径只能通过审判监督程序的规定肯定是有问题的,它无疑会使小额案件流向申诉和上访渠道,从而带来更多的负面问题。但是,从另一角度看,如不实行一审终审,则无法体现小额诉讼提高程序效益的基本价值,其设置的目的不可能实现,因此,当前法律规定小额诉讼实行一审终审而又没有设置救济程序,让小额诉讼走向两难境地。

  (二)司法适用层面

  1.程序运行不明确。由于新修订的《民事诉讼法》将小额诉讼制度归在简易程序下,因此,法官在审理小额诉讼案件时,由于法律没有规定小额诉讼具体程序,因此,对其是适用简易程序,还是适用更为简化的程序有争议。司法实践中,法院适用时,对于小额诉讼的基本程序大多还是按照普通程序或简易程序进行,但由于法官对程序运行观点的不统一,难以做到公平。另外,小额诉讼程序所适用的案件条件中除了标的额这个可以量化外,其他如法律关系单一、争议不大等要求过于抽象,不利于实施。

  2.审理机关不统一。由于法律并未明确小额诉讼的具体操作程序,因此,对具体案件的程序操作,不同法院存在不同做法,如对小额诉讼案件的审理主体,有的法院设立专门的小额诉讼法庭,有的法院是立案庭,还有的法院是民事审判庭,审判主体尚且不统一,更遑论诉讼程序。正是由于法律的空白,各地基层法院在对小额诉讼程序操作时,存在诸多不规范的地方,造成不公平现象的出现。

  3.操作随意性大。小额诉讼在司法实践中的操作基本上是由法官主导,向当事人告知并指导其选择高效的方式处理纠纷,导致法官自由裁量权范围扩大。一方面,许多法官因小额诉讼程序简单而缺少责任感,随意性很大,往往马虎了事,让当事人感觉权益不受重视,进而对裁判结果产生怀疑;另一方面,由于法官受职业理念和习惯支配,在适用小额诉讼程序时容易由简到繁、恢复到习惯诉讼模式的轨道中,忽视小额纠纷的特点与当事人快速审理的要求,忽视当事人的处分权。在我国司法权威不足、法官素质有待提高的情形下,由于法律规制的缺失,极易导致法官小额诉讼操作随意性大,这既增大了效率导向下小额诉讼程序被滥用的风险,也会加剧民众对司法和法官更多的不满。小额诉讼的运行不仅不会提升司法公信力,反而可能会导致一审终审置设下当事人对小额裁判认可度的降低。

  4.当事人滥用权利。由于适用小额诉讼程序的成本较低,当事人仅需支付少量成本就可以使用司法资源,能够促进司法服务大众,但是,它同时也容易激发当事人的诉讼欲望,难以避免有些人滥用司法资源,产生滥讼现象。因为小额诉讼程序有起诉金额的限制,当事人可能会将本不属于该程序的请求分拆为多份,进而利用小额诉讼程序。从而出现一方面法院的压力有增无减,另一方面其他纠纷解决方式闲置,优势无法发挥,最终导致纠纷解决方式的畸形发展、司法资源极大浪费的情况。另外,由于法律并未限制公司或其他组织提起小额诉讼,小额诉讼程序有可能演变为银行、物业公司和大企业等组织针对消费者或用户的讨债程序。

  三、完善小额诉讼制度的建议

  (一)明确适用范围

  新修订的《民事诉讼法》对小额诉讼的适用规定了两个前提,即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大和标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下。具体来说,根据最高人民法院《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》,小额诉讼的受案范围应为权利义务关系明确的借贷、买卖、租赁和借用纠纷案件;身份关系清楚,仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件;责任明确、损失金额确定的道路交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷案件;权利义务关系明确的拖欠水、电、暖、天然气费及物业管理费纠纷案件。离婚、收养等具有人身关系性质的案件不宜适用小额诉讼程序;劳动争议、家庭邻里纠纷、人身损害赔偿等案情复杂的案件,也不宜适用小额诉讼程序。另外,在确定小额诉讼标的额数额后,应该重视避免当事人为适用小额诉讼而分割诉求。

  (二)设置独立程序

  1.独立设置。客观来看,受当前我国司法现状以及法律环境影响,短期看,将小额诉讼程序归在简易程序下不失为一时权宜之计,但由于小额诉讼制度程序本质上是独立于简易程序的特别程序,从长远看,为充分发挥其价值和功能,应在逐步健全和完善简易程序的基础上,将小额诉讼独立出来,进而完善其制度设计和程序。

  2.明确内部程序。立法应明确小额诉讼的具体程序。(1)赋予当事人程序选择权。对于小额诉讼,法律应明确赋予当事人程序选择权,法院应在受案时向当事人告知该权利以及小额诉讼的优缺点,当事人既可以选择小额诉讼程序,也可以选择简易程序。(2)大力简化诉讼程序。借鉴台湾、香港的做法,小额诉讼的提起无需以起诉状的形式,可以采用表格化的诉状或口头起诉,诉讼只需标明当事人基本情况、诉讼请求、争议事实,口头起诉的法院记入笔录即可;尽可能缩短审限,既然案件事实清楚,无需较长审限,建议以15日为宜,答辩期、举证期不宜超过7日;强化当事人出庭,不主张当事人不亲自出庭而以律师全权代理出庭的方式,在一定条件下限制律师参与小额诉讼;简化判决书的格式,只记载主要的事实与判决结果,无需附详细理由;限制上诉、禁止反诉,实行一审终审,并通过禁止反诉从而有效提高审判效率。另外,结合诉前调解制度,可以对一些案件事实比较清楚、当事人均无异议的案件进行诉前调解,而不进入诉讼程序,同时探索建立小额诉讼调解与审理一体化的纠纷解决机制。

  3.限制诉讼权利。为避免当事人权利,有必要对当事人小额诉讼权利进行限制。首先,当事人不得为适用小额程序而将诉求分拆,仅就一部分起诉,但如果原告向法院陈明就余额不再另行起诉则可以允许;如果其已经陈明不再另行起诉而又另行起诉的,依照一事不再理等原则,对其另行起诉诉求裁定予以驳回。其次,应该对金融企业、机构以及电力公司等特殊机构每年利用小额诉讼的次数加以限制,具体次数可以借鉴国外经验并结合我国司法现状来确定。

  (三)完善救济程序

  从国外立法实践来看,为充分保障当事人的合法权益,多对小额诉讼程序规定了诉讼救济方式,如英美法系国家采用动议的救济方式,即向小额索赔法院提交的撤销原判决之动议;英国和我国台湾地区采用特殊上诉作为小额诉讼程序救济方式,严格限制上诉主体和上诉理由,并规定一定期限;日本则采用裁判异议方式,也是有上诉主体、上诉理由以及期限的限制,如异议合法,则采用通常程序进行案件审理并裁判。虽然小额诉讼的程序效益价值导向优先,但任何一种诉讼制度都必须充分坚持正义,因此,对于我国小额诉讼制度构建救济程序也是必然。

  通过对国外救济程序的比较,笔者认为在小额诉讼救济机制的立法选择上,应充分我考虑我国小额民事案件不断攀升、民众法治观念仍需加强的司法现实,基于此,日本的裁判异议方式显然更适合我国。具体来说,对裁判异议主体,原告和被告均可以提出裁判异议;对裁判异议的提起,原告或被告应在收到小额诉讼裁决十日内提起裁判异议,且只能就适用法律错误或法官存在受贿等严重违法行为向原审法院提出;对异议的审查和处理,原审法院应重新指定审判员对异议申请进行审查,经审查异议不成立的,原审法院应在3日内裁定驳回异议;一旦异议合法、成立,原审法院应撤销原判决,重新组成合议庭,适用普通程序对案件进行审理。

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